UNIVERSIDAD AUTÓNOMA CHAPINGO
DIRECCION DE CENTROS REGIONALES
UNIVERSITARIOS
MAESTRIA EN CIENCIAS EN DESARROLLO
RURAL REGIONAL
CRUCEN – ZACATECAS
Impacto de la Agencia de Desarrollo Rural (ADR-PESA) como política de
desarrollo rural en la Región del Semi-desierto Sureste, Pinos, Zacatecas
(2009-2011).
P
R O T
O C O
L O D
E I N
V E S
T I G
A C I
Ó N
ALUMNO:
NETZAHUALCOYOTL DORADO MEJIA
COMITÉ ASESOR:
DIRECTOR: DR. RICARDO DAVID VALDEZ CEPEDA
ASESORES: MC. LORENZO TREJO HERNÁNDEZ
COMITÉ ASESOR:
DIRECTOR: DR. RICARDO DAVID VALDEZ CEPEDA
ASESORES: MC. LORENZO TREJO HERNÁNDEZ
DR. FIDEL BLANCO MACÍAS
ZACATECAS MEXICO, ENERO DE 2011
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1
Titulo
Impacto de la Agencia de Desarrollo Rural (ADR-PESA) como
política de desarrollo rural en la Región del Semi-desierto Sureste, Pinos,
Zacatecas (2009-2011).
2
Problema de Investigación
¿Las Agencias de Desarrollo Rural con un enfoque PESA-FAO
son un instrumento eficiente de política pública para el fomento del Desarrollo
Rural en zonas de alta marginación
social?
3
Introducción
En la actualidad la pobreza es un fenómeno que ha cobrado
auge no solo en los países considerados tercermundistas, sino también en los
países en desarrollo. La desigualdad sigue siendo una constante y un
gran reto a enfrentar.
La aplicación de políticas enfocadas al desarrollo rural,
centradas en el mejoramiento de la distribución de la riqueza y por tanto de
las condiciones de vida, no ha visto cumplidos sus objetivos, a pesar de que
buena parte de las políticas sociales de los gobiernos, principalmente de los
países emergentes, centran sus esfuerzos en el sector rural.
México desde principios del decenio de 1980 inicia un
proceso de profundas transformaciones estructurales, se adentró en un mundo de
globalización, libre mercado, avance científico y tecnológico por un lado, y de
agudización de la pobreza, desigualdad social y deterioro de los recursos
naturales por otro, y es cuando la
evaluación de las políticas públicas adquieren creciente y significativa
importancia en la agenda institucional. (Quispe, 2004)
Para el año 2004 el 57% de la población rural se encontraba
por debajo de la línea de pobreza, y el 28% de esta población en una situación
de pobreza extrema. Por lo tanto abatir la pobreza en México implica atacar la
pobreza rural. (Ornelas, 2006)
A nivel Nacional, a pesar de que existe un buen número de
programas orientados al impulso del desarrollo rural, distribuidos en varias
Secretarias de Estado, no se ha logrado una coordinación institucional. Cada
programa actúa desarticulado en la promoción del desarrollo, por ello los
impactos reales son aislados o nulos.
En el estado de Zacatecas existen instancias locales de
planeación, Concejos Municipales, Concejos Distritales, Concejo estatal de
Ciencia y Tecnología, Concejo de Planeación y Desarrollo, pero no hay una
visión de desarrollo compartida por todos y la problemática del desarrollo
rural se ha visto agravada. Tal como lo muestra el Concejo Nacional de
Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval,2011), la pobreza se
incrementó considerablemente en los tres últimos años, pasando de un 50.4% a
60.2% en el año 2010 que equivale a cerca de 900,000 habitantes.
Para enfrentar esta situación y con la finalidad de
construir sinergias entre los actores locales del desarrollo, el gobierno ha
implementado un programa de conformación de Agencias de Desarrollo, como grupos
multidisciplinarios y técnicos.
Un tipo de estas agencias son las que bajo el soporte técnico
metodológico de la FAO, implementa la Secretaría de Desarrollo Agropecuario
(SEDAGRO) en coordinación con la SAGARPA. En el marco del Proyecto Estratégico
para la Seguridad Alimentaria (PESA), iniciaron operación en el año 2006 en dos
regiones del estado (Semidesierto Norte y Semidesierto Sur), consideradas como
de alta y muy alta marginación.
Actualmente existen 11 regiones PESA que son atendidas por
el mismo número de agencias. Solo tres
de estas regiones tienen un nivel de continuidad suficiente de acuerdo a su
proceso metodológico, en las que se deberían haber generado resultados
concretos.
El análisis y valoración de este tipo de agencias como una
estrategia para impulsar el desarrollo de la región, soporta el propósito del
presente trabajo, orientado a evaluar que tanto contribuyen a alcanzar el
desarrollo rural de las comunidades atendidas, para lo cual en la presente
investigación se entendiendo el desarrollo como un mejoramiento en el nivel de
vida de la población-, actuando desde lo local.
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4
Objetivos
Evaluar la incidencia que la Agencia de Desarrollo Rural del
Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria (ADR-PESA) ha tenido sobre
el Desarrollo Rural de las comunidades atendidas.
4.1
Objetivos Particulares:
Evaluar el impacto del programa PESA en la reducción de la
pobreza y en el logro de la seguridad alimentaria de las comunidades atendidas.
Evaluar el desarrollo de capacidades de las personas y
familias que se encuentran en comunidades de alta y muy alta marginación,
beneficiarios del programa PESA.
Analizar los mecanismos de la Agencia de Desarrollo (ADR-PESA)
para promover sinergias entre los sujetos sociales y las instituciones afines,
con el fin de promover el desarrollo rural.
5
Hipótesis
Teniendo como propósito central de la investigación analizar
los resultados de la operación de la ADR-PESA en la región del Semi-desierto
Sureste, Pinos, Zacatecas en los años 2009-2011 se plantea la siguiente
hipótesis:
La Agencia de Desarrollo Rural (ADR-PESA) seleccionada para
este estudio no ha logrado en su totalidad los objetivos de desarrollo de la
región en los últimos 2 años de su puesta en marcha, debido a los siguientes
factores:
·
En las comunidades atendidas por la agencia
persiste la pobreza y desigualdad, y la población no ha alcanzado la seguridad
alimentaria.
·
La población atendida no se ha apropiado de su
problemática y hay poco desarrollo de capacidades.
·
La agencia no ha construido sinergias con los
demás actores del desarrollo en la región de estudio.
Por lo tanto este tipo de
instrumentos de política pública no contribuye significativamente a mejorar las
condiciones de vida de las comunidades atendidas.
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6
Antecedentes
A partir del decenio de 1950, los países latinoamericanos
han emprendido numerosos programas para promover el desarrollo, entre ellos los
de desarrollo agrícola y rural. La inversión en desarrollo rural en este
periodo alcanzó varios miles de millones de dólares. Pese a este esfuerzo, los
problemas de producción de alimentos y la pobreza de los habitantes rurales no
han sido superados (Quispe, 2004).
Dentro de los enfoques sobre el desarrollo rural que han
venido trascurriendo después de la segunda guerra mundial, el fundamento es
lograr el desarrollo, concebido este
como el desarrollo de los capitales humano, social, físico y económico.
Existe el enfoque de la modernización, teoría que proponía que los países del
Tercer Mundo deberían seguir la misma senda que los países capitalistas
desarrollados. Los países ricos desarrollados difundirían conocimiento,
capacidades, tecnología, organización, instituciones, actitudes empresariales y
espíritu innovador entre las naciones pobres propugnando así su desarrollo a
semejanza de los países ricos, esta visión de desarrollo predomino en los
decenios de 1950 y 1960. (Kay, 2002)
Los esfuerzos de desarrollo agrícola de los años 1950´s
pusieron mucho énfasis en la transferencia directa de tecnología agrícola de
los países de altos ingresos a los del Tercer Mundo y en la promoción del
modelo norteamericano de Extensionismo agrícola. (Eicher, 1984).
El fallido intento de muchos programas de extensión agrícola
por alcanzar incrementos rápidos en la producción agrícola, así como la
incapacidad de los proyectos de desarrollo comunitario para resolver el
problema básico de la alimentación llevó a una nueva evaluación del modelo de difusión de desarrollo agrícola.
Otro enfoque que de igual manera tuvo mucha influencia en
América Latina y que fue formulado por profesionales de la Comisión Económica
para América Latina (CEPAL), es el enfoque Estructuralista que conllevaba a un
aumento de los gastos gubernamentales dedicados a promover el desarrollo, y
contemplaba al estado como agente crucial en el cambio económico, social y
político. A través de la planificación económica, se veía al estado como el
agente modernizador de los países en desarrollo, con la industrialización como
punta de lanza. Este enfoque buscaba la
solución a los problemas del desarrollo rural en el seno del sistema
capitalista. (Kay, 2002)
Desde Principios de los años 1980´s, México inició un
periodo de amplias y profundas
transformaciones estructurales cuyo eje ha girado en torno a la reforma
financiera, la privatización de empresas públicas, la apertura externa de la
economía y la desregularización de los mercados.(Muñoz, 2003) Esto está
fundamentado en el enfoque de desarrollo neoliberal que prevalece, el cual se
intenta crear un marco de reglas económicas que sean aplicables por igual a
todos los sectores económicos, sin hacer distinciones entre la agricultura,
industria y servicios. Los partidarios de este enfoque consideran que las
políticas públicas deben ser neutrales entre los sectores de la economía y que
los capitales tanto nacionales como extranjeros deben competir sin restricción.
(Kay,
2002)
De esta manera este tipo de políticas neoliberales han fortalecido el desarrollo de
explotaciones agropecuarias capitalistas, orientadas al comercio exterior. Pero
aquellos productores dedicados exclusivamente a suministrar el mercado interno
han tenido algunas dificultades en adaptarse debido a la crecida competencia de
las importaciones de dichos productos. Por tal, ante la inevitable competencia
o sobrevivencia de las unidades de producción campesina contra las
explotaciones capitalistas, las unidades campesinas se han visto desintegradas
y en muchos casos los integrantes han sido orillados a formar parte de la
oferta de fuerza de trabajo asalariada. (Kay, 2002)
Según el enfoque neoliberal la desaparición de ciertos
productores campesinos se justifica por lograr una mayor eficiencia productiva
y por tanto crecimiento agrícola. (Kay, 2002).
Aunque las estrategias neoliberales han transformado la
agricultura, no han resuelto los problemas de la pobreza rural, de la exclusión
y de la privación de tierras para una parte significativa de la población
campesina.
En 1996 durante la Cumbre Mundial de la Alimentación
celebrada en Roma, Italia a iniciativa de la Organización de las Naciones
Unidas para la Agricultura y la Alimentación, se hizo hincapié en la necesidad
de reflexionar el problema que aqueja no solo a países del tercer mundo sino
también a países desarrollados, y es que un alto porcentaje de la población no
dispone de alimentos suficientes para satisfacer sus necesidades nutricionales
básicas, tanto por factores que obstaculizan el acceso a ellos y por la
continua insuficiencia de los ingresos familiares y nacionales para comprarlos,
ante ello los gobiernos acuerdan la adopción de políticas decididas y de
medidas eficaces para enfrentar la situación prevaleciente.(FAO, 2006)
En México a partir de la promulgación de la Ley de
Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) en el año 2001 y junto con el Programa
Especial Concurrente para el Desarrollo Rural, el gobierno mexicano reconoce
que el sector rural rebasa lo estrictamente concebido como sector agropecuario
y, por consiguiente, los problemas que aquejan a la sociedad rural deben ser
abordados desde varias secretarías de Estado (DOF,2001), las cuales coordinadas por la SAGARPA debieran concurrir
esfuerzos en aspectos como:
o
Actividades Económicas de la sociedad rural.
o
Educación para el desarrollo rural sustentable
o
Salud y alimentación
o
Planeación familiar
o
Combate a la pobreza y la marginación en el
medio rural
o
Cuidado al medio ambiente
o
Generación de empleos
Para ello, el gobierno ha implementado políticas y
estrategias, acompañado de incrementos en el presupuesto para el desarrollo rural, pero dichos
esfuerzos no se han visto reflejados en un mejoramiento del sector.
Tal como lo indica el CONEVAL, en México en 2008, el 21.7%
de los mexicanos (23.8 millones) tenía carencia en el acceso a la alimentación
y en el 2010 esta cifra se incrementó a 28 millones (24.9%) reflejando ello un
serio problema en las características de vida de la población. (CONEVAL, 2011)
Aunque existen un buen número de programas orientados al
impulso del desarrollo rural, distribuidos en varias Secretarias de Estado, no
se ha logrado una coordinación institucional, Cada programa actúa desarticulado
en la promoción del desarrollo.
En el estado de Zacatecas el desarrollo rural se ha
caracterizado por la implementación de políticas de desarrollo desarticuladas,
es decir se ha fomentado el desarrollo del sector con base en una oferta de
apoyos y presupuestos, programas que fomentan la adquisición de maquinarias,
equipos e insumos, infraestructura, comercialización, desarrollo empresarial y
asesorías técnicas. Programas que al actuar de forma aislada reflejan impactos
de la misma manera. (Morales, 2009)
La problemática del desarrollo rural en Zacatecas se ha
visto agravada, tal como lo muestra el Coneval, donde la pobreza se incrementó
considerablemente en los tres últimos años, pasando de un 50.4% a 60.2% en el
año 2010 que equivale a cerca de 900,000 habitantes. (CONEVAL, 2011)
Para enfrentar esta situación y con la finalidad de
construir sinergias entre los actores locales del desarrollo, el gobierno ha
implementado un programa de conformación de Agencias de Desarrollo, como grupos
multidisciplinarios y técnicos.
Un tipo de estas agencias son las que bajo el soporte
técnico metodológico de la FAO, que implementa la Secretaría de Desarrollo
Agropecuario (SEDAGRO) en coordinación con la SAGARPA; en el marco del Proyecto
Estratégico para la Seguridad Alimentaria (PESA), y que iniciaron operación en
el año 2006 en dos regiones del estado (Semidesierto Norte y Semidesierto Sur),
consideradas como de alta y muy alta marginación. (PED, 2010)
Actualmente existen 11 regiones PESA que son atendidas por
el mismo número de agencias. Solo tres
de estas regiones tienen un nivel de continuidad suficiente de acuerdo a su
proceso metodológico, en las que se deberían haber generado resultados
concretos.
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6.1
Antecedentes del PESA en México
A principios de siglo XXI, las evaluaciones del programa de
‘Alianza para el Campo’ (conjunto de subsidios para la producción
agropecuaria), demostraban que, de manera general, el apoyo al campo mexicano
había sido útil para el agricultor comercial, generando riqueza y fortaleciendo
las unidades productivas; sin embargo, no sucedía lo mismo con los productores
clasificados como pobres y de autoconsumo, ya que recibían solo el 6% del monto
total de los recursos estimados a zonas que eran prioritarias. Este porcentaje
no se traducía en beneficios a todos los productores. Es decir, por un
lado, no existía una distribución uniforme de los recursos y, por el otro, los
pocos recursos que llegaban causaban dependencia. (Mcmahon, 2011)
En México, el porcentaje de ruralidad es del 26%, del cual,
49% de los hogares rurales se encuentran bajo la línea de pobreza, y se
distribuyen en 196,000 localidades con población menor a 2,500 habitantes.
(Rocette, 2004). En materia económica, el PIB silvoagropecuario (del cual 71%
es agricultura y 22% ganadería) ha declinado en un 5% y emplea el 20% del total
de la fuerza de trabajo. El 60% del ingreso familiar de las áreas rurales
marginadas depende de la producción agropecuaria. En el aspecto nutricional, se
estima que entre 5 y 10% de la población nacional presenta desnutrición variada
(FAO).
Ante este tipo de resultados y limitantes en la atención de
las zonas marginadas fue que la Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) realizó una alianza con la
FAO. Para 2002, el Gobierno de México tuvo como objetivo central y prioritario,
la reducción de la pobreza, y decidió llevar a cabo un programa
intersecretarial para atender a las poblaciones de las 250 microrregiones de
más alta marginación.
La FAO inició el PESA desde 1994 en 15 países de bajos ingresos.
A nivel mundial el PESA estaba diseñado para combatir la hambruna rural. No
obstante, en México no había evidencia de hambruna, pero sí de pobreza, de una
mala nutrición y de deficiencias alimentarias. Esta diferencia provocó
que el modelo del PESA tuviera que ser adaptado a la realidad mexicana.
Como resultado del convenio establecido entre SAGARPA
y la FAO, el PESA México inició operaciones en 2003 bajo la tutela de Ian
Cherrett, funcionario de FAO en Centroamérica, quien se encargó de iniciar la
estructura del programa y de dar rumbo al denominado ‘PESA piloto’, que comenzó
a operar con recursos federales del Programa de Desarrollo Rural en seis
estados (Michoacán, Aguascalientes, Guanajuato, Jalisco, Puebla y Yucatán),
atendiendo en total 13 municipios y 48 comunidades.
En esta fase piloto, se trabajó con equipos técnicos
estatales contratados directamente por la FAO, bajo la coordinación de una
Unidad Técnica Nacional (UTN-FAO) y se desarrolló la metodología general. La
FAO otorgó todo el soporte técnico para el diseño metodológico del PESA en
México.
A partir de 2005, el PESA comienza su fase de expansión,
ampliando su cobertura a 16 estados con un esquema operativo diferente. La
operación se sustenta en Agencias de Desarrollo Rural (ADR), que son equipos
técnicos multidisciplinarios ya existentes en las regiones o incubados por
Instituciones de Educación Superior. Cada ADR atendía 30 localidades por región
con la tarea de promover y establecer proyectos integrados de desarrollo. Las
ADR son propuestas y contratadas por los estados y validadas por la FAO. La
adopción de ADR fue una alternativa a los altos costos operativos de la fase
piloto, que impedían extender el proyecto a una mayor cobertura. (UTN-PESA,
2011)
7
Marco Conceptual
El marco conceptual de la presente investigación consistirá
en definir el termino Desarrollo Rural, en base a bibliografía especializada y la
visión propia del autor.
De igual manera, en base a bibliografía especializada se revisaran
los enfoques de conceptos como, Agencias de desarrollo (ADR-PESA), Evaluación
de Políticas Públicas, el término Seguridad Alimentaria y Categorización de la
Pobreza, elementos centrales de la investigación.
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8
Metodología y cronograma de actividades.
Para el desarrollo de la investigación la metodología consistirá en una
primera fase de la revisión bibliográfica sobre el Proyecto Estratégico para la
Seguridad Alimentaria (PESA) a nivel nacional, de la misma manera se estudiara
el marco general en el que operan las Agencias de Desarrollo como un
instrumento de política pública para fomentar el desarrollo rural, y a partir del estudio de los distintos
enfoques sobre el desarrollo se construirá una visión particular del mismo.
En una segunda etapa se analizara la agencia de desarrollo como un
instrumento de extensionismo y su contexto, se caracterizara la región que
cubrirá el estudio, partiendo de una descripción del territorio, la
identificación los actores involucrados en el desarrollo rural y las sinergias
existentes entre los mismos.
Posteriormente se definirán las variables trabajo de campo para recabar
datos empíricos con instrumentos como entrevistas, grupos focales y otros.
Se realizara el procesamiento de los datos para convertirlos en
información útil y se realizara la discusión y análisis de los resultados.
Con el fin de
lograr el objetivo, comprobar la hipótesis formulada y redactar el documento
llamado Tesis es necesario realizar las actividades que se aprecian en el
siguiente cronograma.
8.1
Cronograma
de actividades.
Actividad
|
Primer semestre
|
Segundo semestre
|
Tercer semestre
|
Cuarto semestre
|
Afinar la propuesta de
investigación
|
X
|
|||
Descripción de la región de
estudio
|
X
|
|||
Recabar información de las
políticas de desarrollo aplicadas en el Estado y en específico del PESA
|
X
|
X
|
||
Detallar metodología y
elaboración los instrumentos para el trabajo de campo
|
X
|
|||
Recabar información de campo
|
X
|
|||
Procesamiento de la
información
|
X
|
|||
Interpretar resultados de la
información recabada en campo
|
X
|
X
|
||
Discusión y análisis de
resultados
|
X
|
X
|
||
Redacción de Tesis
|
X
|
X
|
||
Revisión de borrador de tesis
por el Comité Asesor
|
X
|
X
|
X
|
X
|
_________________________________________________________________________________
9
Aportación al campo del desarrollo rural
Lo fundamental del trabajo de investigación recae en
realizar una evaluación, por medio del análisis de variables e indicadores, de
cómo la agencia junto con la metodología específica, han impactado en el
desarrollo rural de las comunidades beneficiadas, concibiendo el desarrollo
rural como un mejoramiento de las condiciones de vida y del logro de la
seguridad alimentaria que es el objetivo general del PESA.
Esto traería como resultado un panorama general de la
participación que tiene la agencia como uno más de los actores que intervienen
en el desarrollo rural, en las comunidades específicas, resultaría igualmente
una crítica a la metodología empleada por la FAO para fomentar el desarrollo
rural y mediríamos el impacto en general de la agencia en su campo de
desarrollo.
Este estudio podría servir para ofrecer a los hacedores de
políticas de desarrollo rural, un estudio que muestre una evaluación del PESA
desde una perspectiva distinta y mediante variables diferentes a la realizada
en base a su misma metodología. Ello con la finalidad de conseguir mejoras y/o
cambios en la implementación de la política.
Mediante evaluaciones y mejoras, la operación del PESA se ha
hecho más eficiente a través del tiempo. Se han logrado reducir costos de
operación y algunos efectos sobre los beneficiarios han incrementado. No
obstante, se encuentra que se podrían reducir aún más tales costos de forma que
los impactos positivos aumenten y se pueda atender un mayor número de
beneficiarios.(UTN-PESA) Es necesario realizar una evaluación especial en las
Agencias de Desarrollo Rural, que son pilares fundamentales en la operación del
PESA para fortalecer su trabajo.
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10
Bibliografía
Eicher,
Carl K. y Staatz, John M., 1984. Desarrollo
Agrícola en el Tercer Mundo. Fondo de Cultura Económica, México
J. Rosette C.; C. Godfrey y H. López. 2004. “El programa de
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Kay, Cristóbal. 2002. Enfoques sobre el Desarrollo Rural en
América Latina y Europa desde Mediados del Siglo Veinte, Institute of Social
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Quispe L, A. 2004. Evaluación socioeconómica de programas de
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Ornelas D, J. 2006 La política de combate a la pobreza en México,
1982-2005, Universidad Autónoma del Estado de México. Méx.
Muñoz R, M., Santoyo, H., Altamirano, J.R., Flores, J.J.
2003. Servicios para el desarrollo rural, aprendiendo de lo que ya funciona.
Publicación del Programa Integración Agricultura Industria (PIAI) del Centro de
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Mcmahon M, A. y Valdes, A. 2011.
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(PED, 2010) Plan Estatal de Desarrollo 2010-2016 Gobierno
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Diario Oficial de la Federación. 2001. Ley de Desarrollo
Rural Sustentable. México, D.F., 7 de diciembre de 2001.
WEB
CONEVAL 2011- Concejo Nacional de Evaluación de la Política
de Desarrollo Social (CONEVAL), Pag. Web. Consultada 6/12/2011
Concejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social (CONEVAL), Pag. Web. Consultada 6/12/2011
UTN-PESA, 2011. Unidad Tecnica Nacional (UTN) - Proyecto
Estratégico Para la Seguridad Alimentaria (PESA) México. Pag. Web. Consultada 9/11/2011 http://www.utn.org.mx
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