Política Pública de
Seguridad Alimentaria:
El Programa Especial de Seguridad
Alimentaria (PESA)
Introducción
Actualmente el Banco Mundial informa que en el mundo
hay mil 290 millones en pobreza extrema (22% de la poblacion mundial), y que el número de personas que viven con menos de
1.25 dólares al día bajó entre 2005-2008, "El mundo en desarrollo ha
realizado notables avances contra la extrema pobreza, y se ha mostrado
resistente a los recientes choques en el alza de los precios de los alimentos y
la energía. Pero la acumulación del número de personas que viven justo por
encima del umbral de extrema pobreza subraya la continua vulnerabilidad de los
pobres", aseguró Martin Ravallion, director de Investigación del BM.
Estas noticias dejan entre dicho los propósitos planteados
en la Cumbre Mundial de la Alimentación celebrada en Roma 1996, y que
consistían en conseguir la seguridad alimentaria para todos y a realizar un
esfuerzo constante para erradicar el hambre de todos los países, con el
objetivo inmediato de reducir el número de personas desnutridas a la mitad de
su nivel actual a no más tarde del año 2015.
En la actualidad la pobreza es un fenómeno que
ha cobrado auge no solo en los países considerados tercermundistas, sino también
en los países en desarrollo. La desigualdad sigue siendo una constante
y un gran reto a enfrentar.
Ante la situación prevaleciente y en base al
diagnostico resultante de la Cumbre Mundial de la Alimentación, los gobiernos
de los países participantes en la Cumbre, emprendieron una serie de políticas
publicas enfocadas a combatir el problema de la inseguridad alimentaria.
En México a partir del 2002 surge una política pública
con una estrategia para combatir
la pobreza y resolver la seguridad alimentaria en comunidades de alta y
muy alta marginación, el Programa Especial de Seguridad Alimentaria (PESA).
En el
presente ensayo se pretende abordar este programa de política pública con la
finalidad de recalcar los pros y contras de su ejecución tanto a nivel nacional
como en el estado de Zacatecas.
El problema
de la inseguridad alimentaria en México
En 1996 durante la Cumbre Mundial de la Alimentación
celebrada en Roma, Italia a iniciativa de la Organización de las Naciones
Unidas para la Agricultura y la Alimentación, se hizo hincapié en la necesidad
de reflexionar el problema que aqueja no solo a países del tercer mundo sino
también a países desarrollados, y es que un alto porcentaje de la población no
dispone de alimentos suficientes para satisfacer sus necesidades nutricionales
básicas, tanto por factores que obstaculizan el acceso a ellos y por la
continua insuficiencia de los ingresos familiares y nacionales para comprarlos,
ante ello los gobiernos acuerdan la adopción de políticas decididas y de
medidas eficaces para enfrentar la situación prevaleciente.(FAO, 2006)
En México a partir de la promulgación de la Ley de
Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) en el año 2001 y junto con el Programa
Especial Concurrente para el Desarrollo Rural, el gobierno mexicano reconoce
que el sector rural rebasa lo estrictamente concebido como sector agropecuario
y, por consiguiente, los problemas que aquejan a la sociedad rural deben ser
abordados desde varias secretarías de Estado (DOF,2001), las cuales coordinadas por la SAGARPA debieran concurrir
esfuerzos en aspectos como:
o
Actividades Económicas de la sociedad rural.
o
Educación para el desarrollo rural sustentable
o
Salud y alimentación
o
Planeación familiar
o
Combate a la pobreza y la marginación en el
medio rural
o
Cuidado al medio ambiente
o
Generación de empleos
Para ello, el gobierno ha implementado políticas y
estrategias, acompañado de incrementos en el presupuesto para el desarrollo rural, pero dichos
esfuerzos no se han visto reflejados en un mejoramiento del sector.
Tal como lo indica el CONEVAL, en México en 2008, el 21.7%
de los mexicanos (23.8 millones) tenía carencia en el acceso a la alimentación
y en el 2010 esta cifra se incrementó a 28 millones (24.9%) reflejando ello un
serio problema en las características de vida de la población. (CONEVAL, 2011)
Aunque existen un buen número de programas orientados al
impulso del desarrollo rural, distribuidos en varias Secretarias de Estado, no
se ha logrado una coordinación institucional, Cada programa actúa desarticulado
en la promoción del desarrollo.
A principios de siglo XXI, las evaluaciones del programa de
‘Alianza para el Campo’ (conjunto de subsidios para la producción
agropecuaria), demostraban que, de manera general, el apoyo al campo mexicano
había sido útil para el agricultor comercial, generando riqueza y fortaleciendo
las unidades productivas; sin embargo, no sucedía lo mismo con los productores
clasificados como pobres y de autoconsumo, ya que recibían solo el 6% del monto
total de los recursos estimados a zonas que eran prioritarias. Este porcentaje
no se traducía en beneficios a todos los productores. Es decir, por un
lado, no existía una distribución uniforme de los recursos y, por el otro, los
pocos recursos que llegaban causaban dependencia. (Mcmahon, 2011)
En México, el porcentaje de ruralidad es del 26%, del cual,
49% de los hogares rurales se encuentran bajo la línea de pobreza, y se
distribuyen en 196,000 localidades con población menor a 2,500 habitantes.
(Rocette, 2004). En materia económica, el PIB silvoagropecuario (del cual 71%
es agricultura y 22% ganadería) ha declinado en un 5% y emplea el 20% del total
de la fuerza de trabajo. El 60% del ingreso familiar de las áreas rurales
marginadas depende de la producción agropecuaria. En el aspecto nutricional, se
estima que entre 5 y 10% de la población nacional presenta desnutrición variada
(FAO).
Ante este tipo de resultados y limitantes en la atención de
las zonas marginadas fue que la Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) realizó una alianza con la
FAO. Para 2002, el Gobierno de México tuvo como objetivo central y prioritario,
la reducción de la pobreza, y decidió llevar a cabo un programa
intersecretarial para atender a las poblaciones de las 250 microrregiones de
más alta marginación.
La FAO inició el PESA desde 1994 en 15 países de bajos ingresos.
A nivel mundial el PESA estaba diseñado para combatir la hambruna rural. No
obstante, en México no había evidencia de hambruna, pero sí de pobreza, de una
mala nutrición y de deficiencias alimentarias. Esta diferencia provocó
que el modelo del PESA tuviera que ser adaptado a la realidad mexicana.
Como resultado del convenio establecido entre SAGARPA
y la FAO, el PESA México inició operaciones en 2003 bajo la tutela de Ian
Cherrett, funcionario de FAO en Centroamérica, quien se encargó de iniciar la
estructura del programa y de dar rumbo al denominado ‘PESA piloto’, que comenzó
a operar con recursos federales del Programa de Desarrollo Rural en seis
estados (Michoacán, Aguascalientes, Guanajuato, Jalisco, Puebla y Yucatán),
atendiendo en total 13 municipios y 48 comunidades.
En esta fase piloto, se trabajó con equipos técnicos
estatales contratados directamente por la FAO, bajo la coordinación de una
Unidad Técnica Nacional (UTN-FAO) y se desarrolló la metodología general. La
FAO otorgó todo el soporte técnico para el diseño metodológico del PESA en
México.
A partir de 2005, el PESA comienza su fase de expansión,
ampliando su cobertura a 16 estados con un esquema operativo diferente. La
operación se sustenta en Agencias de Desarrollo Rural (ADR), que son equipos
técnicos multidisciplinarios ya existentes en las regiones o incubados por
Instituciones de Educación Superior. Cada ADR atendía 30 localidades por región
con la tarea de promover y establecer proyectos integrados de desarrollo. Las
ADR son propuestas y contratadas por los estados y validadas por la FAO. La
adopción de ADR fue una alternativa a los altos costos operativos de la fase
piloto, que impedían extender el proyecto a una mayor cobertura. (UTN-PESA,
2011)
El PESA como programa
de política publica.
Partiendo de que las causas principales de la pobreza
alimentaria son:
·
El abandono de la agricultura por la baja renta rentabilidad
en el campo.
·
El cambio climático que hace más difícil la obtención de las
cosechas.
·
La migración de los jóvenes
·
Los cambios en los patrones de consumo alimentario, donde se
prefiere productos terminados.
·
La estrategia publicitaria de las empresas alimentarías que
difunden productos “chatarra”, lo cual viene aparejado con la pérdida de la
identidad regional y las formas de alimentación tradicionales.
·
Falta de conocimientos en la población rural para elaborar
alimentos sanos y nutritivos con productos locales.
·
Bajo nivel de activos productivos, dispersión de las
comunidades y poca capacidad organizativa y de gestión de las familias
marginadas.
Surge el PESA como un programa
que tiene como misión fomentar el bienestar y el bien común de los individuos y
sus comunidades rurales a través de tres acciones:
·
El apoyo a las comunidades en el fortalecimiento
de su autogestión, el desarrollo de sus capacidades, sus recursos naturales,
culturales, humanos, materiales y de organización.
·
La operación y consolidación de proyectos para dar
una respuesta estructurada y contundente a las necesidades de las familias rurales
de comunidades de alta marginación.
·
La consolidación de instituciones y agentes
locales que, asociados y en contribución con los tres niveles de gobierno,
promuevan un modelo de comunidades rurales con enfoque de desarrollo
sustentable, el cual logre un mayor nivel de seguridad alimentaria y de combate
a la pobreza.
A partir de esta misión, el
programa se fija como objetivo general
contribuir al desarrollo de capacidades de las personas y familias que se
encuentran en comunidades de alta marginación, para que sean los principales
actores en la apropiación de la problemática, la identificación de
oportunidades y la búsqueda de soluciones para lograr su seguridad alimentaria
y el incremento en el ingreso.
Y sus objetivos específicos son:
- Incrementar la
producción y la productividad agropecuaria.
- Lograr la
autosuficiencia alimentaria microrregional.
- Promover el
consumo balanceado de alimentos para el mejoramiento nutricional de las
familias.
- Realizar
innovaciones y mejoras tecnológicas para la transformación a modelos
productivos que generen ingresos y empleo.
- Generar empresas que dinamicen el desarrollo microrregional para la creación de fuentes de empleo e ingreso.
Disciplina de trabajo.
Actores que intervienen en el PESA
Los
actores, podrían agruparse de acuerdo con su papel en la operación del PESA. A
nivel directivo hay instancias que tienen responsabilidad de tomar las
decisiones presupuestarias y estratégicas. De acuerdo al nivel de gobierno y
enfoque del PESA son importantes las siguientes partes que participan:
a)
Comisión Directiva del PESA.
Constituida
por el Subsecretario de Desarrollo Rural de la SAGARPA y el Representante de la
FAO en México. Tienen la responsabilidad de tomar las decisiones
presupuestarias y operativas del acuerdo entre el gobierno de México y la FAO
para la puesta en marcha del PESA. Quiénes se apoyan en el grupo operativo del
PESA, para la instrumentación de las acciones.
b)
Comisión Estatal de Desarrollo Rural.
Al
seno de esta, se tomaran diversas decisiones para la operación del PESA, sobre
todo las de índole presupuestario y de validación de resultados y continuidad
del programa. Para dar seguimiento al programa el gobierno del estado, que
designará a un responsable o coordinador estatal.
c)
Consejo Distrital para el Desarrollo Sustentable.
Es
la instancia consultiva en la cual se presentará la estrategia y metodología
del PESA, se validarán los diagnósticos regionales, las líneas estratégicas,
así como las principales líneas de acción y los resultados alcanzados.
d)
Consejo Municipal para el Desarrollo Sustentable.
Es
la instancia consultiva en la cual se presentará la estrategia y metodología
PESA, se validaran las localidades seleccionadas, las líneas de acción, los
proyectos propuestos por las localidades y los resultados alcanzados. La ADR
tendrá la responsabilidad de coadyuvar en el desarrollo de capacidades y
fortalecimiento de los consejos.
El
nivel operativo, bajo la autoridad de diferentes instancias y actores tiene la
responsabilidad de instrumentar los servicios en las regiones, capacitar a las
agencias, supervisar y dar seguimiento, así como también evaluar los servicios.
Los actores,
podrían agruparse de acuerdo con su papel en la operación del PESA. A nivel
directivo hay instancias que tienen responsabilidad de tomar las decisiones
presupuestarias y estratégicas. De acuerdo al nivel de gobierno y enfoque del
PESA son importantes las siguientes partes que participan:
a)
Unidad Técnica Nacional del PESA
Es
el equipo técnico nacional contratado con recursos del acuerdo entre el
gobierno de México y la FAO , liderado por un experto principal que funge como
Coordinador Nacional del PESA; quién se asiste de un grupo de expertos que
atienden diversas áreas, se destacan, Fortalecimiento de ADR y Políticas,
Operación, Seguimiento y Evaluación, Desarrollo de Capacidades y Metodología y
Desarrollo Tecnológico. La principal función de la UTN es la de facilitar la
puesta en marcha del programa, asegurando calidad en los procesos tanto técnica
como metodológicamente. Provee de criterios de formación y de supervisión, y
adicionalmente, monitorea los servicios y productos de las agencias en cada una
de las regiones.
El grupo operativo PESA: es la entidad emanada de la Comisión de desarrollo
Rural que da el seguimiento y apoyo operativo a las acciones del PESA en las
entidades federativas.
b)
Delegado Estatal.
Profesional
contratado por la FAO , que opera bajo la autoridad de la UTN , su función
principal es coadyuvar a la resolución de problemas operativos y metodológicos
y dar seguimiento a los avances de los procesos con las ADR y actores
estatales.
c)
Responsable del PESA en el Estado.
Designado
por el gobierno del estado, su responsabilidad es la de apoyar la operación del
programa, en particular los aspectos administrativos y de seguimiento de los
servicios y productos de las agencias.
d)
Centro Estatal de Evaluación.
Profesional
capacitado por la UTN del PESA a través del Talleres de Seguimiento y
Evaluación en la metodología PESA. Su responsabilidad será la supervisión de
los servicios, tomando en cuenta los criterios dados por el PESA; es contratado
para este fin por el CEE correspondiente. Por cada región PESA se cuenta con un
supervisor, quien focaliza sus acciones en las localidades y municipios
atendidos en apoyo a los servicios brindados por la ADR de manera permanente.
e)
Agencias de Desarrollo Rural.
Son
la entidad responsable de la operación del PESA en la región y de la aplicación
de la metodología para el logro de los resultados y del impacto esperado.
Cuenta con un perfil básico validado por la FAO y el CEE y contratada por la
CDR o quien ella designe para el cumplimiento de un conjunto de servicios
denominados “Promoción e Implementación Participativa de Proyectos Integrados
para la Seguridad Alimentaria y el Desarrollo Rural”; compuestos a su vez por
procesos que llevan a la entrega de una serie de productos.
La política publica
de seguridad alimentaria en el estado de Zacatecas
En el estado de Zacatecas el desarrollo rural se ha
caracterizado por la implementación de políticas de desarrollo desarticuladas,
es decir se ha fomentado el desarrollo del sector con base en una oferta de
apoyos y presupuestos, programas que fomentan la adquisición de maquinarias, equipos e insumos,
infraestructura, comercialización, desarrollo empresarial y asesorías técnicas.
Programas que al actuar de forma aislada reflejan impactos de la misma manera.
(Morales, 2009)
La problemática del desarrollo rural en Zacatecas se ha
visto agravada, tal como lo muestra el Coneval, donde la pobreza se incrementó
considerablemente en los tres últimos años, pasando de un 50.4% a 60.2% en el
año 2010 que equivale a cerca de 900,000 habitantes. (CONEVAL, 2011)
Para enfrentar esta situación y con la finalidad de
construir sinergias entre los actores locales del desarrollo, el gobierno ha
implementado un programa de conformación de Agencias de Desarrollo, como grupos
multidisciplinarios y técnicos.
Un tipo de estas agencias son las que bajo el soporte
técnico metodológico de la FAO, que implementa la Secretaría de Desarrollo
Agropecuario (SEDAGRO) en coordinación con la SAGARPA; en el marco del Proyecto
Estratégico para la Seguridad Alimentaria (PESA), y que iniciaron operación en
el año 2006 en dos regiones del estado (Semidesierto Norte y Semidesierto Sur),
consideradas como de alta y muy alta marginación. (PED, 2010)
En 2008 se incrementa la cobertura a 4 regiones, desde sus
inicios y hasta el 2010 su financiamiento se baso en recursos de co-ejercicio
(SAGARPA-SEDAGRO) (FIG.1)
Cobertura del PESA
El PESA en la
actualidad
Firma del convenio de coordinación el 21 de enero del 2011
entre el ejecutivo estatal y el delegado federal de la SAGARPA en Zacatecas.
La firma del convenio especifico PESA el 4 de abril del 2011
en el que se programa la ejecución de los recursos según los tres programas de
la SAGARPA, quedando de la siguiente manera.
PROGRAMA
|
MONTO
|
%
|
||||||
Programa de Sustentabilidad de los Recursos Naturales. (COUSSA)
|
$ 51´328,640.92
|
51%
|
||||||
Programa de Desarrollo de Capacidades, Innovación Tecnológica y
Extensionismo Rural(DCyER)
|
$ 22´881,885.40
|
23%
|
||||||
Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura
(PAIEI)
|
$ 25´789,473.68
|
26 %
|
||||||
TOTAL
|
$ 100´000,000.00
|
100 %
|
||||||
REGION
|
MUNICIPIOS
|
# MPIOS.
|
# LOC.
|
POB.
TOTAL
|
||||
1
|
El Salvador, Concepción Del Oro
|
2
|
36
|
6,069
|
||||
2
|
Mazapil, Melchor Ocampo
|
2
|
43
|
4,535
|
||||
3
|
Francisco R Murgia, Juan Aldama, Miguel Auza, Rio
Grande, Saín Alto
|
5
|
33
|
13,113
|
||||
4
|
Pinos Norte
|
1
|
33
|
8,654
|
||||
5
|
Pinos Sur
|
34
|
12,471
|
|||||
6
|
Loreto, Villa García. Villa González Ortega, Villa
Hidalgo
|
4
|
30
|
8,754
|
||||
7
|
Apulco, Mezquital Del Oro, Moyahua de Estrada,
Nochistlan De Mejía
|
4
|
46
|
3,529
|
||||
8
|
Atolinga, Santa María de la Paz, Tepechitlan, Teul de
Glz Ortega, Tlaltenango
|
5
|
37
|
4,184
|
||||
9
|
Valparaíso
|
1
|
37
|
5,269
|
||||
10
|
Chalchihuites, Jiménez Del Teul, Sombrerete
|
3
|
51
|
7,622
|
||||
11
|
Genaro Codina (Enfoque Mpal)
|
1
|
21
|
4,347
|
||||
12
|
Villa De Cos, Panuco, Calera
|
3
|
30
|
6,210
|
||||
32
|
431
|
84,757.00
|
||||||
El PESA en la actualidad
Tipo de proyectos apoyados
TIPO
DE ACCIONES
|
%
|
ACCIONES
DE COSECHA DE AGUA Y CONSERVACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES
|
62%
|
ACCIONES
DE PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS
|
28%
|
OTRAS
ACCIONES (SANEAMIENTO, ENERGÍA, ETC.)
|
10%
|
PROYECTOS Y SERVICIOS AUTORIZADOS EN 2012
CONCLUSIONES
Hacer extensionismo bajo
la modalidad de ADR´s es una buena estrategia operativa que promueve el Estado en el combate a la
pobreza alimentaria, la metodología del PESA, es buena, si y solo si se respeta
los tiempos y etapas de aplicación en campo y
dicha metodología no es perturbada por los interese políticos y la
exigencia en la comprobación de recursos, cuando estos se entregan en momentos
desfasados de los requerimientos productivos.
La estrategia del PESA
no debe ser un “programa especial” en México, sino una política de estado para
el sector rural, para sacar del rezago
económico al campo mexicano y promover la autosuficiencia alimentaria del país,
generando empleos locales remunerados que eviten la migración y abandono de las
parcelas, generando el bienestar real que los mexicanos necesitamos.
A pesar que la mayoría de las agencias de desarrollo (ADR)
que participan en el programa están meramente desvinculadas con las
instituciones de enseñanza e investigación y solamente cuentan con la tutoría
de FAO , aun así han obtenido resultados satisfactorios en su operación, y por
lo tanto con base a la información mostrada en los últimos cuados vemos que el
programa ha cobrado fuerza en el estado.
Bibliografia.
Morales, N. 2009. Políticas Públicas para el desarrollo
rural: reflexiones sobre su ejecución.
FAO. Cumbre Mundial Sobre la Alimentación 1996, Roma Italia
CONEVAL 2011- Concejo Nacional de Evaluación de la Política
de Desarrollo Social (CONEVAL), Pag. Web. Consultada 6/12/2011
Concejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social (CONEVAL), Pag. Web. Consultada 6/12/2011
UTN-PESA, 2011. Unidad Tecnica Nacional (UTN) - Proyecto
Estratégico Para la Seguridad Alimentaria (PESA) México. Pag. Web. Consultada 9/11/2011 http://www.utn.org.mx
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